按照自治区财政厅和自治区扶贫办联合下发《关于财政部资产收益扶贫专题调研准备工作的通知》文件要求，兴安盟扶贫办和财政局立即组成了联合调研组，于6月17日开始，利用3天时间，对全盟资产收益扶贫工作进行了全方位调研，现将调研情况汇报如下：

　　一、基本情况

　　兴安盟地处大兴安岭向松嫩平原过渡地带，由于自然资源有限，气候灾害频发，区域交通网络不畅，行政区域变更，地理区位缺乏优势，基础设施建设滞后等多方面因素影响，区域经济发展滞后，是典型的“老少边穷”地区，2012年被整体列入大兴安岭南麓集中连片特困地区，成为国家和自治区扶贫开发的主战场。2015年底，通过对农村牧区人口进行再识别、再建档，共识别贫困人口4.85万户、10.5万人，贫困发生率为9.5%，按照全区脱贫进度的总体安排，盟委、行署提出，确保与自治区步调一致，到2019年提前一年完成脱贫摘帽任务。去年脱贫攻坚首战之年，全盟净减贫23680人，乌兰浩特市摘掉贫困帽，2016年底全盟还有贫困户37625户、81033人，贫困发生率为7.72%，占全区贫困人口14.57%。其中，因病致贫21776户、占比57.88%，因残致贫3744户、占比9.95%，因学致贫653户、占比1.74%，因灾致贫4038户、占比10.73%，缺土地1189户、占比3.16%，缺技术693户、占比1.84%，缺劳力2096户、占比5.57%，缺资金2904户、占比7.72%；。

　　二、工作开展情况

　　我盟重点培育“米、菜、油、糖，猪、禽、牛、羊”八大主导产业和马、驴、中草药材等特色产业。大力推广“龙头企业+贫困户”、“合作社+贫困户”、“协会+贫困户”等企农合作方式，采取“菜单式”、“资产收益式”、“托管式”、“龙头带动式”的利益联结模式，使贫困户在合作社的组织带动下与龙头企业建立紧密型利益联结机制，全年实现产业帮扶4.5万人。

　　（一）资金来源

　　一是我盟已成立兴安盟扶贫投资管理有限公司，并组建了兴安盟农牧业产业扶贫发展基金项目，通过撬动银行贷款，放大资金使用效应，力争使扶贫产业基金总规模达到10亿元，重点支持能带动贫困户稳定增收的扶贫龙头企业，对带动贫困户50户以上给予扶贫龙头企业1000万元以下扶持贷款支持，对带动贫困户10户以上给予合作社100万元以下扶持贷款支持，并给予年利率3%的贴息。二是认真贯彻落实自治区扩大统筹整合财政涉农涉牧资金范围措施，按照自治区人民政府办公厅《关于贫困旗县统筹整合使用财政涉农涉牧资金试点工作的实施意见》和财政厅、扶贫办《关于做好2017年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》文件精神，今年全盟计划整合涉农涉牧资金15亿元。三是认真贯彻落实扶贫再贷款及加大扶贫贷款贴息政策，引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，开辟“风险补偿+平台担保”的金融绿色通道，增加建档立卡贫困户的信贷投放，扩大建档立卡贫困户贷款覆盖面，利用金融扶贫贷款助推脱贫攻坚。对有贷款需求和还款能力的建档立卡贫困户，给予每户人均1万元以下、三年以内的扶贫贷款支持，再给予年利率5%的贴息，全年投入金融扶贫贷款10亿元以上，贫困户贷款覆盖率达到30%以上，切实解决贫困户资金缺、贷款难问题。

　　（二）主要模式

　　一是“菜单式”扶贫模式。针对具有一定劳动能力和较强产业发展意愿的贫困人口，实行“政府出单、贫困户点菜、政府补贴”的菜单式扶贫模式。即，政府针对贫困户致贫原因，列出扶贫产业扶持项目菜单，贫困户结合自身实际自愿选择适合的项目，自主发展，政府给予项目支持、资金补贴和技术指导。如，科右中旗菜单式产业扶贫模式。由嘎查两委和驻村工作队组织结对帮扶责任人向建档立卡贫困户征求产业脱贫意愿，经贫困户确认并制定贫困户产业脱贫计划，贫困户帮扶责任人按照旗政府批复的户脱贫计划，帮助和监督各户实施，脱贫产业项目实施完成后，苏木镇党委、政府、嘎查“两委”、驻村干部对脱贫产业项目逐户进行验收，经旗脱贫攻坚领导小组组织成员单位对产业脱贫项目进行验收，验收合格出据验收合格意见书。贫困户新建羊舍每平方米补助100元，购买基础母羊每只补贴300元；购买基础母牛每头补贴600元；建猪舍每平方米补贴80元，购买母猪每口补贴300元，仔猪每口补贴150元；建鸡舍每平方米补助100元，购买鸡雏每只补贴5元；种植药材每亩补贴200元（成活率90%）；种植果树每棵苗补助20元；特色种植、粮改经、粮改饲（草）每亩补贴100元（种植面积达到15亩以上）；打井及配套设施每延长米补助80元等。通过以奖代补使有劳动能力的贫困户都得到了产业扶持，人均收入提高2000-3000元。

　　二是“资产收益式”扶贫模式。针对无劳动能力的贫困人口，通过资产性收益来稳定增加贫困人口收入的扶贫模式。即，通过将扶贫开发、农业发展、金融支农等资金投向贫困人口形成的资产或贫困人口自有的土地、农机、牲畜等资产，以投资形式入股到扶贫龙头企业或合作社，建立健全收益分配机制，明确分配比例，确保资产收益及时回馈持股贫困人口。如，扎赉特旗资产收益扶贫模式，将国家给予特定对象的扶持资金直接委托给有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的农业企业、农民专业合作社或家庭农场，实行项目统一开发、统一管理、统一经营、统一核算，相互间以契约形式，明确责权利关系，项目收益按比例分成。2016年在光伏扶贫工作上，扎赉特旗与山路集团和北冠集团合作，建设中心电站3个，村级电站40个，村级电站收益的60%给建档立卡贫困户分红，40%作为嘎查集体经济收入；中心电站的收入全部用于贫困户分红。

　　三是“托管式”扶贫模式。针对无劳动能力、无资金、无技术的贫困人口，将土地、牲畜、机械等委托龙头企业、合作社或经营大户进行托管的扶贫模式。即，政府利用产业扶贫资金扶持贫困户购买的牲畜、机械或自有土地委托给企业、合作社、经营大户代养代管代耕，企业、合作社或经营大户收取一定额度的代养代管代耕费用，其余收益返还给贫困人口，进而带动贫困人口增收。如，突泉县水泉镇德泉村，通过金融贷款扶持贫困户购买奶牛，将奶牛托养给天兴奶牛养殖公司，在签订合同时间内，牛由企业养殖，企业承担所有养殖费用，贫困户在家直接受益。企业按托养时市场价给奶牛作价，市场价为保底价。贫困户与企业签订5年以上协议，期间牛不得领回，合同到期，贫困户可选择托养时年龄、体重、出奶量相同的母牛，也可按此时市场价获得现金，市场价低于托养市场价时，企业按当时保底价给贫困户结算。企业现每年带动托养户17户，每头年利润4000元。

　　四是“龙头带动式”扶贫模式。针对解决贫困户一家一户分散生产增收难、效果差的问题，通过龙头企业或合作社把贫困户组织起来，提高脱贫致富组织化程度的扶贫模式。即，由龙头企业或合作社建立种养殖基地，一方面组织贫困户以土地流转、劳务就业等形式参与生产、提供劳务，从而获得稳定收益；另一方面与贫困户签订产品保底回收订单，为贫困户提供生产资料服务和技术指导，确保贫困户生产有服务、产品有销路、收益有保障，带动贫困户增收。如，扎赉特旗阿尔本格勒镇，在产业发展上积极探索“龙头企业带动，特色产业发展，适度规模经营、农户稳步脱贫”的产业化扶贫模式，本着“产业合作、互利共赢”的原则，不断创新扶贫方式，区经济和信息化委员会和蒙羊牧业股份有限公司按照1:1的比例共同出资组建一家以肉羊产业化运营为主的公司，带领阿尔本格勒贫困农牧民发展肉羊产业化养殖。投资公司所得投资收益专项用于帮扶阿尔本格勒镇的200户贫困户。投资公司按照10%的固定收益（50万元）分红给首期确定的200户贫困户。按1000元/年/户以现金形式发放给贫困户，每年1月1日和7月1日分两次发放；其余的30万元作为滚存基金用于再投入进入公司积累，成为区经信委的投资增值保障。

　　（三）责任义务

　　按照“缺什么补什么”原则，我盟坚持因户因人制定帮扶计划、实施帮扶措施，逐户逐人落实帮扶政策、配置帮扶资源，确保项目、资金、力量精准落到每一名贫困群众身上。

　　一是带动贫困户积极性方面。充分尊重贫困群众意愿，不论是思路确定、规划编制，还是项目选择、资金使用，都充分保障群众的知情权、参与权、监督权，切实提高帮扶工作的针对性实效性，并负责帮助有意愿的贫困户寻找可合作的企业或合作社，负责对企业的资格、合同内容的制定和签订、补助发放等材料的审批验收，负责对合作企业生产经营情况进行监督，切实推进资产收益扶贫工作。

　　二是提高企业积极性方面。为进一步促进企业不断发展壮大、更好发挥带动效应，我盟对与建档立卡贫困户建立紧密利益联结机制并直接带动贫困人口增收显著的扶贫龙头企业或合作社在厂房代建、税费收取、金融贷款等多方面给予政策优惠和奖励，用地方面，对纳入每年新增建设用地计划的项目，优先确保农业项目的用地指标配给，并按规定享受土地规费相关优惠政策。直接用于农产品生产的设施用地和附属设施用地，按农业设施用地政策执行。对符合重大项目用地“点供”条件的，积极向上争取，优先安排项目用地。用电方面，对盟级以上农牧业产业化龙头企业从事种苗、种植、养殖及农产品初加工的用电，执行农业生产用电价格。税收方面，按照《内蒙古自治区人民政府关于支持农牧业产业化龙头企业发展的意见》（内政发〔2013〕28号），全面落实各项税收优惠政策，切实减轻企业规费负担。

　　三是资金监管方面。按照“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监督跟着资金走”的要求，我盟不断加大各类资金监管力度，建立完善精准扶贫项目台账，进一步加强对扶贫资金使用、发放的全过程监管，健全扶贫资金筹措、拨付、分配机制，确保规范操作、专款专用；充分发挥财政监督职能，组织开展2015、2016两个年度的财政扶贫资金专项监督检查，严肃财经纪律，严肃查出扶贫资金使用管理中的各类违纪违规行为，实现扶贫领域审计全覆盖。

　　三、存在问题

　　按照财政扶贫资金支持资产收益扶贫的内涵，结合我盟扶贫工作实际、产业发展实际和产业化经营企业、合作社、生产大户的经营实际，推行财政扶贫资金支持资产收益扶贫主要存在以下几点问题：

　　（一）形成规模连片经营问题。为了提升产业市场竞争力，无论产业化经营企业、合作社、生产大户必须实施规模经营，以规模降成本、拓销路、保加工、增效益。而全盟适宜发展特色产业的土地、草场等生产性资源按照土地承包经营制度政策，全部分散于农牧民手中，必须进行集中流转、连片开发，才利于规模经营。但是现实中，农牧民生产性资源流转或者生产性资源入股意愿不足，影响了产业做大做强，降低了辐射带动能力。

　　（二）资产收益脱贫退出问题。资产收益扶贫机制重在拓展扶贫新路子。一旦因病、因学等阶段性原因致贫对象稳定脱贫后，必须及时退出资产收益扶贫行列。否则，必将造成新的社会不公和社会矛盾。目前，还没有与之配套的资产收益脱贫退出机制。

　　（三）股权量化服务平台建设问题。资产收益扶贫股权量化涉及多方利益。为了保障股权量化公开、公平、公正，必须引入第三方评估机构，兼顾各方利益，实施阳光操作，合理配置股权。当前，全盟还无股权量化评估机构，既使着手组建，也面临诸多困难。

　　（四）“资产收益式”扶贫面临的风险。“资产收益式”扶贫主要针对无劳动能力的贫困人口，将产业奖补资金入股合作社或企业等形式来稳定增加贫困人口收入的扶贫模式，资产收益率8%左右。农户与企业或者合作社签有抵押协议、但是没有办理正规抵押手续，也就是不动产没有在房产部门办理他项权证，动产没有在车管部门办理车辆抵押登记，物权法上明确规定没有办理登记，无法对抗善意第三人，就是说在抵押权存续期间，抵押人转让、出租该没有进行登记的抵押财产，或者就该抵押财产再次设定抵押，从而使抵押财产为善意第三人所占有时，抵押权人只能向抵押人请求损害赔偿。因此只签订了书面文字上的抵押，并没有在法律上形成事实的抵押权，扶贫资金有很大的风险存在。

　　（五）我盟资产收益扶贫模式单一化，资产收益扶贫到长期以来政府主导并严格限制的制度和政策惯性影响, 许多农村基层组织负责人及工作人员对于是否采取资产收益扶贫及如何有效实施等方面存在较多顾虑，可能更愿意选择效益不高的其他扶贫方式，这在很大程度上影响资产收益扶贫的实施力度。

　　四、意见和建议

　　一是建立收益保底机制和股权分红制度, 并以贫困人口不同贫困程度以及扶贫资产收益的实际能力为基础, 构建倾斜性保护高度贫困人口的资产收益权益配置机制。

　　二是以协同性为思路, 建立财政、投资、金融、土地等政策支持措施, 建设科学的社会保障、审核与登记、第三方评估预警等支持制度。

　　三是资产收益扶贫的风险防治。深入挖掘资产收益扶贫改革实践可能面临的风险, 并按照科学标准将风险类型化, 明确各类风险的生成机理、成因、危害性等，将多元共治贯穿于资产收益扶贫的始终, 并就重大重点问题及时开展有效的协商共治。